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《南宁市控制吸烟规定》立法后评估报告

发布时间:2020-09-28 08:57     来源:法规科   

根据《南宁市司法局关于推进政府规章立法后评估工作的通知》(南司通【2020】48号)要求,市卫生健康委员会组织相关人员对《南宁市控制吸烟规定》(以下简称《规定》)开展了立法后评估,形成评估报告如下。

一、基本情况

《南宁市控制吸烟规定》(南宁市人民政府令第25号)于2014年2月8日经市十届人民政府第62次常务会议审议通过, 2014年7月1日起施行,现实施已满6年,应当评估规章实施效果。市卫生健康委员会作为该规章起草部门和主要实施部门,负责开展《规定》立法后评估。

(一)开展评估的主要依据

1.《南宁市规章制定办法》(南宁市人民政府令第2号)第四十四条明确“规章实施满两年后,或者规章实施后实际情况发生重大变化的,规章实施部门应当对规章或者规章中的有关规定进行立法后评估”。

2.《南宁市规章立法后评估办法》(南法制字〔2019〕3号)第四条“规章具有下列情形的,应当组织进行立法后评估:(一)公民、法人和其他组织反映意见和建议比较集中的;(二)人大代表提出建议、政协委员提出提案要求评估,反映意见与建议比较集中的;(三)拟上升为地方性法规的;(四)拟作重大修改的;(五)实施已届满两年的;(六)市人民政府认为需要评估的”。

根据上述工作要求,市卫生健康委员会启动《规定》立法后评估工作。

(二)评估对象

本次立法后评估对象为:政府规章《南宁市控制吸烟规定》(南宁市人民政府令第25号),该规章于2014年2月8日经市十届人民政府第62次常务会议审议通过, 2014年7月1日起施行。

(三)评估目的

通过开展立法后评估工作,客观全面地了解《规定》的实施情况,总结经验,及时发现《规定》存在的问题,以便有针对性地进行修改完善。

该评估工作旨在全面、客观、准确了解《规定》在合法性、合理性、可操作性、协调性等方面的实际执行效果,进而研究提出修改完善的意见和建议,为《规定》的继续实施提供科学的参考依据。

(四)评估内容与标准

根据《南宁市规章立法后评估办法》有关规定,评估责任单位要围绕合法性、合理性、协调性、可操作性、立法技术性、绩效性六个方面标准,对规章实施情况进行调查研究和评估,总结分析规章实施后取得的成效,发现存在问题和不足,判断是否实现了立法目的,是否需要修订或者废止。其中,合法性标准要求评估规章的内容是否存在与现行法律、法规相抵触的情形,特别是规定行政处罚或者涉及公民、法人或者其他组织权利义务的事项和内容,是否符合上位法的要求;合理性标准要求评估规章的实施是否与本市的经济社会发展战略目标相一致;可操作性标准要求评估规章规定的制度、措施是否切合实际、具体可行、具有针对性,易于操作,规定的措施是否高效、便民,规定的程序是否正当、简便易行;立法技术性标准要求评估规章的立法技术是否规范,规章的逻辑结构是否严密,表达是否准确,是否影响到规章的正确、有效实施;实效性标准要求评估规章实施效果是否达到立法预期目的。

(五)评估工作的开展情况

1.评估准备阶段

(1)成立评估小组。市卫生健康委员会专门成立了评估工作小组,围绕《规定》的合法性、合理性、协调性、可操作性、绩效性等进行调查、分析和评估。

(2)评估准备工作。工作小组确定了组织相关人员进行讨论、研究的调查方法。工作小组收集了《规定》施行以来的大量资料,并经过多次开会讨论研究进行评估。

2.评估工作实施阶段

(1)评估方法说明。主要通过现场座谈会、历年工作成果比对、相关规范性文件检索等方式,以对《规定》的合法性、合理性、协调性、可操作性、绩效性进行全面评估。评估过程以遵循客观性原则为前提,力求以科学、有效的方法获取真实信息,对《规定》实施展开多视角、多层次的实证调查和对策研究。

(2)评估调查过程。2020年7月至8月,市卫生健康委员会对我市多个禁烟公共场所进行检查调研,结合历年资料进行评估。

3.评估报告形成阶段

在开展上述工作的基础上,评估工作小组对收集到的信息进行整理、分类、汇总,并召开了会议,对汇总情况全面梳理和分析,同时,编制形成了大纲和初稿,并集体讨论确定了报告框架,对初稿提出了相关的建议和意见,补充完善了报告内容。

二、《规定》的实施情况及对实施效果的评价

(一)《规定》的实施情况

近年来,我市依据《中华人民共和国广告法》、《广西壮族自治区爱国卫生管理办法》、《南宁市爱国卫生条例》,结合自身实际,出台《南宁市控制吸烟规定》,开展控烟工作,营造控烟环境,对创建全国文明城市和国家卫生城市有着积极的推动作用。在《全国文明城市测评体系》中要求“所有室内公共场所和工作场所全面禁烟,并有明显的禁烟标识”。《国家卫生城市标准》中要求“深入开展禁烟、控烟宣传活动,禁止烟草广告。开展无烟学校、无烟机关、无烟医疗卫生机构等无烟场所建设。室内公共场所、工作场所和公共交通工具设置禁止吸烟警语和标识”。做好控烟工作是创建全国文明城市、国家卫生城市的内容之一,做好控烟工作有利于巩固提升全国文明城市、国家卫生城市创建成果。

1.全覆盖宣传是先导。《规定》出台六年多以来,我市先后配套编印了《南宁市控烟工作指引》、《禁烟标识制作标准与张贴规范》、《南宁市控烟执法工作指南》等工作性文件,重点通过广泛宣传教育、建设无烟环境、强化控烟执法等措施引导群众戒烟、强化公共场所控烟,取得了比较好的成效,人民群众对控烟工作逐步认可支持,越来越多的人身体力行、积极支持参与,为全市进一步推进控烟工作打下了良好的群众基础。据统计,全市累计在市、县级电视台和大型宣传屏幕播放控烟公益视频广告5358次,电台广告(专题节目)184次,报刊报道或科普知识宣传1575篇次,手机短信182888条次,网页宣传175篇次,微信微博报道宣传5302篇次,印制宣传资料45万份,设置宣传栏1036个,举行控烟宣传讲座781场次,广场活动(含义诊咨询)546次,巡展活动26次。

2.联合执法是保障。2015年至2019年,我办每年组织市公安局、市交通运输局、市工商局、市食药监局、市文化新闻出版广电局、市卫生监督所等执法主体开展联合执法活动。据统计,当场给经营者下达《监督意见书》103份。经营者通过有效手段整改后,经营场所均通过复查,并不予立案处罚。

3.领导干部带头是前提。我市认真贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》精神,让领导干部充分认识到带头在公共场所禁烟的重要意义;严格执行禁烟的各项规定,积极做好禁烟控烟宣传教育和引导工作,督促、劝阻和及时制止违规行为;在接待、会议等公共场所不得吸烟,做好禁烟楷模和示范带头,树立和维护领导干部形象。

4.市民支持与社会共治是基础。一是结合全国爱国卫生月开展宣传。通过设置宣传台,向过往群众宣传健康教育、控烟禁烟等方面的内容,现场发放《健康知识》读本、《南宁市控制吸烟规定》等宣传资料,向广大群众宣传健康生活方式,养成良好卫生习惯,努力提高健康水平。二是结合世界无烟日主题活动开展宣传。通过设置戒烟咨询服务台,引导和鼓励广大市民积极参与控烟活动。充分利用知识咨询、展板、宣传画册等形式,进一步宣传“控烟有益健康,吸烟有害健康”知识,唱响“创建无烟环境,构建和谐社会”口号。三是结合“健康中国行”主题活动开展宣传。通过宣传“中国公民健康素养66条”,向居民宣传和普及健康知识,引导居民采取健康的生活方式,提高居民对健康素养的认知度。四是中小学校宣传。在世界无烟日和六一儿童节期间,在全市中小学生中广泛开展控烟主题宣传活动。市教育局印发了《南宁市创建无烟学校活动实施方案》的通知,各学校开展了以“无烟青少年”为主题的班会,拒吸第一支烟签名、给家长写一封吸烟有害健康的劝戒信等活动。五是劝阻吸烟活动。每年世界无烟日期间,我办组织青年志愿者深入到火车站、客运站、商业广场、宾馆饭店等公共场所开展公益劝阻吸烟和控烟宣传活动,控烟宣传起到较好的社会效应。

(二)对《规定》实施效果的评价

1.巩固提升国家卫生城市创建成果。2011年,我市荣获了“国家卫生城市”称号;之后创卫工作力度始终没有减弱,而且一年比一年加大。2015年以高分顺利通过全国爱卫办复审,2016年被重新确认为“国家卫生城市”。2016年,我市被全国爱卫办选定为国家首批38个健康城市试点之一。2019年2月28日,全国爱国卫生运动委员会印发《2018年国家卫生城市(区)和国家卫生县城(乡镇)复审结果的通报》,确认我市通过国家卫生城市2018年复审,实现国家卫生城市“三连冠”工作目标。

2.实现全国文明城市“四连冠”。2017年11月14日,中国文明网发布了第五届全国文明城市名单和复查确认继续保留荣誉称号的往届全国文明城市名单,我市为复查确认继续保留荣誉称号的往届全国文明城市。

3.15岁及以上人群吸烟人数明显减少。据统计, 2019年我市15岁及以上人群烟草流行率为20.78%,相对于2008年的30%,十一年时间下降了10.78%。

4.创建无烟环境。一是无烟机关。武鸣县国家税务局、上林县财政局、市总工会、自治区体育局、江南区政务服务中心、自治区人社厅、市交通运输局、西乡塘区人民政府、邕宁区民政局、良庆区国家税务局、自治区产品质量检验研究院、南宁经济技术开发区行政审批局等12个单位,2016年荣获“自治区级无烟机关”。二是无烟医院。目前,全市医疗机构已完成“无烟医疗机构”创建,其中妇幼儿童医院为全面禁烟医院。

5.打造健康“细胞”工程。2015年起,由我办牵头,市疾控中心配合,重点开展健康社区、健康村、健康学校、健康医院、健康企业等健康“细胞”工程建设。按照建设评估标准,建设要以无烟环境建设为前提,通过无烟环境的创建,推进健康“细胞”工程建设。目前,全市建成健康示范单元112个(健康机关10个,健康企业4个,健康村16个,健康社区37个,健康学校23个,健康医院19家,健康主题公园3个)。2019年,南宁市居民健康素养水平达18.98%。

三、对《规定》实施后评估意见

评估工作组通过多种评估方法和调研结果分析,对《规定》的合法性、合理性、操作性、协调性和绩效性进行分析与评估。

(一)合法性评估

1.制定程序合法。《规定》按照2003年4月30日市人民政府发布的《南宁市规章制定程序办法》(南宁市人民政府令第16号)制定,程序具有合法性。

2. 内容合法。《规定》的内容未与上位法相抵触,符合自治区、南宁市党委和政府的政策规定、决策部署。

3.实施主体合法。实施的相关部门均在法定权限内行使权力,实施内容符合相关法律法规规定。

(二)合理性评估

根据对多年来工作成果统计分析可见,各项内容或措施办法是必要、适当、合理的,《规定》得到普遍的遵守和有效执行,《规定》的执行效果得到了绝大部分参与者的认同。

(三)操作性评估

《规定》明确了实施主体、各部门职责、禁烟场所、禁烟场所经营或管理者需履行的控制吸烟责任、宣传工作及违反规定的处罚等,从加强组织领导、强化政策保障等方面为《规定》的顺利施行提供机制、制度和政策保障。

(四)协调性评估

从《规定》的内容和实施情况来看,具有一定的协调性。从上文的分析中可以看出,《规定》实施与社会、经济发展方向符合,与上位法和同位阶法在内容上不存在冲突。

(五)绩效性评估

《规定》实施6年多来,对我市控烟工作稳步推进发挥了重要作用,我市控烟工作取得了阶段性成果。《规定》得到普遍遵守和执行,社会公众对《规定》的实施评价和反应良好。

四、《规定》实施过程中存在的问题和困难

总体来说,虽然我市控烟工作取得了阶段性成果,但因为起步较晚等原因,相对于北京、上海等先进省市,我市控烟工作成效还存在不小的差距,困难和问题依然存在:

(一)贯彻实施《规定》重视不够。大部分公共场所都张贴“禁止吸烟”的警示标识,但一些场所桌面上仍摆放烟灰缸,部分场所经营者对吸烟区的设置要求了解不够,设置不合理,无引导标识。

(二)控烟社会宣传氛围不浓厚。少数窗口单位、重点场所的经营单位禁烟意识较为薄弱,未设置专职或兼职的控烟劝阻人员,未设置室外吸烟区,未规范建立控烟制度,缺乏对工作人员控烟培训,个别吸烟者在禁烟场所吸烟且不听取劝阻,存在控烟宣传氛围不浓厚等问题。

(三)烟草广告屡禁不止。全市范围内部分烟摊“售烟柜”仍张贴烟草广告。

(四)控烟执法力度不足。在控烟执法过程中,存在取证难、对违规人员控制难的问题,处罚力度较为薄弱。

五、评估结论和建议

(一)评估结论

《规定》为政府规章层级,相关规定要求的落实和执法处罚的力度及有效性不够强,《规定》的执行效果与社会预期还有一定差距,我委将在市人大征集2021年度立法计划项目时,申请将制定《南宁市控制吸烟条例》列入市十五届人大常委会五年立法规划项目和2021年立法调研项目。

(二)相关建议

一是不断完善相关内容。根据职责职能和上位法的规定,在合适的时候开展《规定》的修订工作,使《规定》的表述更加规范,内容更加完善。

二是积极推动《规定》上升为《南宁市控制吸烟条例》。依据《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》、《公共场所卫生管理条例实施细则》、《中华人民共和国广告法》、《公共交通工具及其等候室禁止吸烟的规定》、《2011年起全国医疗卫生系统全面禁烟的决定》、《关于进一步加强学校控烟工作的意见》等,将《规定》纳入立法计划调研项目,对其内容进行修改完善,争取提升为《南宁市控制吸烟条例》。

三是继续加大宣传力度。开展全民健康教育和健康促进活动,推广健康生活方式,利用各种媒介手段,普及健康素养知识与技能,定期开展健康素养监测调查。引导居民建立合理膳食、适量运动、戒烟限酒等生活方式,增强群众维护自身健康的能力。

四是探索有效执法方法。推进联合执法信息平台建设,充分发动群众,公布举报电话,拓宽举报信息来源渠道,做好汇总分析工作。建立联席会议制度,定期、不定期召开会议,分析研究解决控烟执法过程中的重点难点问题,逐步实现由突击性、集中性联合执法向规范化、长效化、常态化管理转变。


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